ЮРИДИЧНА ПРИРОДА ВЛАДИ ПРЕДСТАВНИЦЬКИХ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ (на прикладі міста Суми)

Тематика: Від Магдебурга до твого міста

Назва: ЮРИДИЧНА ПРИРОДА ВЛАДИ ПРЕДСТАВНИЦЬКИХ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ (на прикладі міста Суми)

Автор: Панченка Олега

Протягом 20 років незалежності наша держава набула усіх ознак державності, однак водночас у силу переважно суб’єктивних причин не відбулося становлення ефективного місцевого самоврядування та громадянського суспільства.

Проаналізувавши та узагальнивши досвід демократичних держав можна констатувати, що рівень розвиненості місцевого самовоядування вимірюється: наявністю визначеної та закріпленої територіальної основи місцевого самоврядування - його повсюдністю; розмежування компетенцій між органами державної влади та органами місцевого самоврядування та між органами місцевого самоврядування різних рівнів; наявністю законодавчого регулювання оптимальних моделей місцевого самоврядування; ефективністю контролю за діяльністю місцевого самоврядування з боку громадян та наявністю чітких механізмів відповідальності обраних та призначуваних посадових осіб, а також органів місцевого самоврядування за результатами їх діяльності; спроможністю до планування та підтримки місцевого розвитку; рівнем взаємної довіри та партнерства з органами державної влади, населенням територіальної громади тощо.

Як зазначає М.Ю. Каверзін, саме інститут місцевого самоврядування відіграє значну роль в поєднанні в єдине ціле інтересів держави, суспільства та особистості, оскільки головний сенс та сутність місцевого самоврядування полягають у тому, щоб на рівні кожної окремо взятої особистості, здійснювати гармонізацію прав і свобод людини і громадянина з інтересами держави та суспільства. Саме така спрямованість місцевого самоврядування відповідає ідеям сучасної демократичної правової соціальної держави, вищою цінністю якої є людина, її права та свободи.

Місцеве самоврядування є також формою безпосередньої участі населення у вирішенні місцевих проблем. З цієї точки зору показником розвиненості місцевого самоврядування є: прозорість та відкритість намірів та діяльності представницьких органів місцевого самоврядування; доступність цих органів для безпосередніх звернень громадян та ефективність зворотного зв’язку; антикорупційна стійкість органів місцевого самоврядування.

На жаль, сьогодні робота з населенням часто розглядається як вторинне завдання, і здійснюється багато в чому формально, реальні потреби населення враховуються в останню чергу. Прикладом вищезазначеного є діяльність Сумської міської ради за останні декілька років. А саме – подорожчення проїзду для населення в маршрутному таксі, зміна маршрутів та проведення конкурсу для перевізників, зміна назв вулиць всупереч інтересам мешканців міста, підвищення цін на комунальні послуги, переміщення торгових місць на центральному ринку, вирішення питань збору, транспортування, утилізації та знешкодження відходів, неякісне будівництво доріг місцевого значення, тощо.

Також необхідно зазначити найбільактуальні проблеми, які на торбують мешканців

м.Суми: Реформування ЖКГ; ремонт та розбудова інфраструктури (тепломережі, паркінги); підтримка та розвиток парків, зелених зон у місті; боротьба з безробіттям в громаді; забезпечення позашкільного дозвілля молоді (відкриття гуртків, муніципальних клубів); підтримка та розвиток бібліотек (обласних спеціалізованих, для дітей та юнацтва); заходи з реабілітації людей з особливими потребами та забезпечення для них повноцінної інфраструктури (пандуси, тощо)

Представницький орган місцевого самоврядування – виборний орган, який складається з депутатів і, відповідно до закону, наділяється правом представляти інтереси територіальної громади та приймати від її імені рішення.

Вирішення проблем становлення та розвитку місцевого самоврядування знайшли відображення у працях як зарубіжних, так і вітчизняних дослідників. Більш детально питання функціонування та розвитку місцевого самоврядування розглядаються в працях В. Бабаєва, М. Баймуратова, Р. Драго, В. Кампо, В. Куйбіди, О.Я. Лазора.

У системі органів місцевого самоврядування можна виділити дві категорії органів – представницькі та виконавчі.

Конституційний Суд України у рішенні у справі про сумісництво посад народного депутата України і міського голови № 7-рп/99 від 06.07.99 дав два визначення кола осіб, яким належить представницький мандат. Він пов’язує зміст мандата з фактом обрання посадової особи виборцями, здійсненням відповідних повноважень та можливістю виступати від їхнього імені перед іншими органами влади. Виходячи з цього переліку можна говорити про систему місцевих представницьких органів, які складають місцеві ради – сільські, селищні, міські, районні у містах, районні та обласні. Сільський, селищний, міський голови визнаються головною посадовою особою територіальної громади з представницьким мандатом, що фактично означає визнання їх представницької природи.

Для з’ясування юридично-правової природи влади представницьких органів місцевого самоврядування слід проаналізувати нормативно-правову базу, яка закріплює статус, межі взаємовідносин місцевих рад з іншими органами публічної влади та територіальною громадою.

Враховуючи особливості адміністративно-територіального устрою нашої держави, система представницьких органів складається з двох рівнів: сільські, селищні, міськи ради – місцеві ради; районні і обласні ради.

Наявність таких двох рівнів не дає підстав підпорядковувати органи першого рівня – другому. Відповідно до ст.10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», можна зробити висновок про те, що саме місцеві ради – єдині представницькі органи територіальних громад. Обласні та районні ради не є представницькими органами обласних і районних громад, оскільки Конституція України не визнає наявності таких громад і не розглядає населення області, району як суб’єкт місцевого самоврядування.

Система взаємовідносин місцевих рад з вищими посадовими особами місцевого самоврядування визначають особливості організаційних моделей місцевих рад. В їх основу покладено такі основні критерії:

 

  • ступінь автономності місцевого самоврядування;
  • форми взаємодії органів державного управління та місцевого самоврядування;
  • місце та роль ради у системі місцевого самоврядування.

 

Сьогодні в світі поширеними є англо-американська, континентальна та іберійська моделі місцевого самоврядування.

Серед організаційно-правових форм місцевого самоврядування у США виділяють такі моделі: сильна рада – слабкий мер, сильний мер – слабка рада, рада – менеджер, комбіновану форму, комісійні форму.

У Німеччині функціонують північнонімецька рада, південнонімецька рада, бургомістрат, магістрат.

У Великій Британій діє система сильних рад, а адміністративні функції здійснюють комітети за відповідними напрямами роботи.

У Франції місцеві ради також займають сильні позиції, виборний радою мер розглядається одночасно як державний агент, підзвітній раді і префекту.

Згідно з Конституцією України в Україні реалізованна система сильний мер – рада. Оскільки місцеві ради та сільські, селищні, міські голови обираються населенням відповідних територіальних громад, то вони володіють однаковим ступенем легітимності.

Згідно з Європейською хартією, місцеве самоврядування здійснюється радами або зборами, які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи (ст.2.абз.2).

Слід відмітити, що в літературі не існує єдиної дефініції поняття представницькі органи. Найбільш часто зустрічаються наступне - місцева рада – це представницький, колегіальний, виборний, легітимний орган місцевого самоврядування загальної компетенції, діяльність якого поширюється на всю територію відповідної громади, який наділений правом представляти інтереси територіальної громади й виступати від її імені, посідає провідне місце в системі органів місцевого самоврядування.

У літературі визначаються такі основні ознаки місцевих рад як представницьких органів влади: ради є колективними органами, до складу яких входять депутати, обрані безпосередньо населенням шляхом виборів; вони здобувають мандат довіри безпосередньо від населення територіальної громади, яка є первинним суб’єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень; їхня діяльність поширюється на всю територію громади; на основі закону вони наділені правом представляти інтереси громади; приймають рішення від імені громади; є органами загальної компетенції, до відання яких відносяться всі питання, які потребують нормативного регулювання; виражають загальну волю населення територіальної громади, надаючи їм загальнообов’язкового характеру і здійснюючи у такий спосіб місцеву владу; у своїй діяльності поєднують місцеві інтереси з державними.

Чинне вітчизняне законодавство наділяє місцеві ради відповідними функціями та повноваженнями, які є основою їх практичної діяльності та закріплені в ч.1 ст.143 Конституції та у ст.ст.25 і 26 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні».

Закон закріплює виключну компетенцію цих рад, гарантуючи їх діяльність від втручання інших органів самоврядування та виконавчої влади. До виключної компетенції рад належать повноваження, які можна поділити на чотири великі групи: із організації роботи ради; із формування органів ради; із контролю за діяльністю голови та виконавчих органів ради; для безпосереднього вирішення питань, віднесених до відання місцевого самоврядування.

З огляду на місце та роль місцевих рад, систему їх функцій складають: представницька, установча, розпорядча, контрольна.виборців свого виборчого округу. Наша Сумська рада широко відома саме своєю поведінкою під час проведення засідання, хоча існують норми депутатської етики, а саме:

 

  • невикористовувати депутатський мандат в особистих інтересах чи в корисливих цілях;
  • нерозголошувати відомостей що становлять державну або іншу таємницю;
  • недопускати образливих висловлюваннь;
  • невикористовувати в публічних виступах недостовірні або неперевірені відомості;
  • неприймати будь-яких гонорарів, подарунків, винагород за дії, повязані зі здійсненням ним депутатських повноваженнь.

 

Регламентом Сумської міської ради, окрім перелічених, можуть бути встановлені також інші правила депутатської етики.

Хотілося б звернути особливу увагу на діяльність представників інтересів територіальної громади.

Практично у всіх державах світу в системі місцевого самоврядування формуються представницькі органи, які відіграють основну роль в організації місцевої влади. Так, в Республіці Вірменія з метою реалізації народної влади й вирішення муніципальних завдань в общині обираються органи місцевого самоврядування – авагані. У Республіці Біларусь система представницьких органів складається з місцевих рад та органів територіального громадського самоуправління (ради, комітети мікрорайонів, селищні, сільські комітети). У Грузії такими органами є місцеві збори села, общини, селища, міста. У Республіці Казахстан представницьким органом з масліхат. У Республіці Узбекистан – ради народних депутатів, які очолюються хокимами. У Франції в кожній комуні шляхом загального прямого голосування створюється муніципальна рада. Відповідно до Основного Закону ФРН (ст.28) у землях, округах та общинах народ повинен мати представництво, створене загальними прямими вільними рівними й таємними виборами. У Великій Британії місцеве населення обирає корпорації (ради). У Бельгії населення обирає ради комун.

Статус місцевих представницьких органів також розглядається через принципи їх організації та діяльності. Принципи закріплені в законодавстві України.

Принцип обов’язковості полягає у реалізації питань МСВ через функціонування саме представницьких органів. Згідно з абз.2 ст.3 Європейської Хартії таке право реалізується, зокрема, саме через виборні представницькі органи (ради, збори). Це не виключає право населення приймати рішення безпосередньо (шляхом проведення загальних зборів громадян за місцем проживання (ст.8 Закону України «про місцеве самоврядування в Україні»).

Іншими принципами місцевого самоврядування, які потребують свого законодавчого врегулювання, є так звані принципи субсидіарності та повсюдності. Ці принципи є принципами Європейської Хартії місцевого самоврядування, а отже, тим європейським стандартом, до якого має прагнути і практика муніципального будівництва держави.

Принцип субсидіарності означає, що розподіл повноважень між органами місцевого самоврядування різного територіального рівня має здійснюватися таким чином, щоб, з одного боку, максимально наблизити процес прийняття рішень до громадянина. З другого боку, цей рівень має володіти відповідними організаційними, матеріальними, фінансовими ресурсами, щоб забезпечити обсяг та якість соціальних послуг, що надаються населенню. В ч.3 ст.4 Хартії зазначено: «Муніципальні функції здійснюються переважно тими владами, які мають найтісніший контакт з громадянином. Наділяючи тією чи іншою функцією інший орган, необхідно врахоівувати обсяг і характер завдань, а також вимоги досягнення ефективності та економії»

Відповідно до принципу повсюдності місцеве самоврядування має здійснюватися на всій території України, що означає відсутність територій, на які не поширюється юрисдикція територіальних громад та відповідних органів місцевого самоврядування.

Слід також зазначити, що останнім часом в Україні досить помітним став вплив локальних актів на регулювання правовідносин на рівні територіальної громади. Відповідно до ст.19 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», вперше у сучасній історії місцевого самоврядування України, з метою врахування історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей здійснення місцевого самоврядування, його представницьким органам надано право приймати статути територіальних громад.

Отже, статут територіальної громади – це нормативно-правовий документ, який відображає характерні риси взаємовідносин всередині територіальної спільноти. Виділяють наступні функції статуту: етичну, легітимну, правозахисну, правотворчу, регуляторну, управлінську. Слід відмітити наступні права територіальної громади: самостійно вирішувати питання місцевого значення; брати участь у виборах та референдумах; проводити загальні збори, громадські слухання, мирні акції (мітинги, походи, демонстрації, пікетування); створювати органи самоорганізації населення; володіти, користуватися, розпоряджатися комунальною власністю; на судовий захист місцевого самоврядування.

Проблематика реалізації своїх прав територіальною громадою стає все більше актуальною. Головна причина в тому, що в міру зростання чисельності населення влада поступово віддаляється від громадян, вони втрачають можливість впливати на неї безпосередньо та доводити до її свідомості свої повсякденні вимоги. Як свідчить світовий досвід, справжнє самоврядування можливе лише на основі безпосередньої ініціативи самих місцевих жителів.

У статті 16 Статуту територіальної громади міста Сум закріплено: «положення цього Статуту спрямовані на деталізацію та розширення змісту прав і свобод людини і громадянина (жителів міста Суми), визначених Конституцією України, недопущення обмеження їх змісту та обсягу, а також на визначення механізмів їх практичної реалізації та захисту». Права і обов’язки взаємопов’язані, наявність прав породжує необхідність виконання обов’язків.

У Статуті територіальної громади міста Сум закріплені і колективні, і індивідуальні права сумчан, а саме. право на місцеві ініціативи – це викладена в письмовій формі пропозиція про необхідність розгляду радою на відкритому засіданні ради за участю членів ініціативної групи питання і ухвалення рішення з питань, віднесених до її повноважень (ст.68); право проводити громадські слухання (за умови колективного звернення з відповідною вимогою, яке підписали не менш як 500 сумчан) – зустрічатися з депутатами рад, посадовими особами органів місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції (ст.67).

На відміну від загальних зборів громадян, місцеві ради можуть приймати більш фахові, раціональні рішення. разом з тим, статутом територіальної громади має бути деталізована процедура  проведення загальних зборів.  У ст. 66 Статуту територіальної громади міста Суми зазначено, що загальні збори скликаються за місцем проживання громадян (збори мешканців під’їзду, будинку, вулиці, кварталу, мікрорайону, району в місті, міста в цілому) для обговорення або вирішення питань міського життя. У роботі беруть участь сумчани, які досягли 18 років і проживають на відповідній території. З правом дорадчого голосу можуть брати участь народні депутати України, міський голова. Депутати міської ради, посадові особи органів міського самоврядування, представники ОДВВ, представники підприємств, установ, організацій, органів самоорганізації населення за територіальним принципом.

Загальні збори мають право: вносити пропозиції до ОМС щодо вирішення питань місцевого значення; обговоррювати проекти рішень міської ради і її органів; заслуховувати звіти органів і посадових осіб МСВ; ініціювати перед міською радою створення органів самоорганізації населення, визначати її загальний склад, відкликати окремих їх членів, переобирати органи самоорганізації населення, визначати умови оплати керівників та секретарів органів самоорганізації населення, затверджувати граничні суми на їх утримання; затверджувати положення органів самоорганізації населення; приймати рішення про самооподаткування; розглядати питання про надання допомоги інвалідам, ветеранам війни і праці, самотнім громадянам похилого віку, багатодітним сім’ям; вимагати від ОМС надання інформації про стан навколишнього середовища. заслуховувати інформацію про заходи, що вживаються для його поліпшення; обговорювати дії або бездіяльність посадових осіб, ОМС, внаслідок яких чиниться шкода інтересам міської громади, подавати раді пропозиції про вжиття заходів.

Порядок скликання, підготовки і проведення загальних зборів визначається Положенням про загальні збори громадян за місцем проживання.

Однією з проблем є питання створення умов для доступу кожного громадянина до інформації щодо діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування. Прозорість та гласність уможливлює існування громадського контролю, що підвищує відповідальність, забезпечує зворотній зв’язок. З метою ефективного забезпечення прозорості діяльності представницьких органів місцевого самоврядування є впровадження електронного врядування, але вся робота обмежується відкриттям сайтів місцевих рад із загальною інформацією.

Відповідно до Положення про порядок розгляду звернення громадян до органів і посадових осіб Сумської міської ради, мешканці міста Суми мають право на колективні звернення щодо наступних питань: внесення до міської ради конкретних пропозицій з питань соціально-економічного та культурного розвитку міста; аналіз роботи міської влади в різних питання життя міста; вимогу про звітування окремих завдань; порушення питання про недовіру посадовій особі, міській раді. Громадянин, який подав скаргу до міської ради має право бути присутнім при розгляді заяви чи скарги. Відповіді за результатами розгляду в обов’язковому порядку дається тим органом, який отримав ці заяви. Органи міської влади повинні відміняти або змінювати оскаржувані рішення, які не відповідають чинному законодавсту та невідкладно вжити заходи до припинення неправомірних дій, виявляти, усувати причини та умови, які сприяли порушенню.

В Україні потрібно змінювати модель місцевого самоврядування: від традиційної потрібно перейти до європейської моделі, узагальнивши практику застосування всього комплексу законодавчих актів, визначивши критерії вимог до місцевого самоврядування з точки зору, перш за все, формування ефективних територіальних громад. Для досягнення цього необхідні: зміна взаємовідносин у системі влада-населення та залучення й активна участь громади у вирішенні місцевих проблем; постійний публічний діалог місцевої влади з громадою; активна громадська участь в управлінні територіальною громадою (громадські консультативні ради при місцевих органах влади; спеціалізовані громадські ради з питань соціально-економічного планування і з питань фінансів); обізнаність громади своїх муніципальних прав, в т.ч. через підвищення ролі місцевих ЗМІ, громадських формувань в інформуванні населення, залучення населення до обговорення місцевих питань (генеральний план забудови міста, впорядкування міської топономіки, бюджет, різноманітні економічні, соціальні, освітні, культурні програми); формування у громади запиту на ефективну місцеву владу; максимальне використання правових, економісних та соціальних можливостей; закріпити в національному законодавстві за кожним з рівнів місцевого самоврядування вичерпного переліку власних та делегованих повноважень.

Використана література:

Статут територіальної громади міста Суми // затверджено рішенням Сумської міської ради № 893-МР від 26 жовтня 2011 р.

Лазор О.Д., Лазор О.Я., Чемерис А.О. Територіальна організація влади в Україні: Навчальний посібник. – К.: Дакор, 2007. – 576 с.

Танаджі Г.Г. Роль муніципальних прав особистості в реалізації прав людини // Національні та міжнародні механізми захисту прав людини: матеріали міжнародної науково-практичної конференції (м.Харків, 19-20 вересня 2008 р.) / За ред. Проф. А.Т. Комзюка. – Харків: вид-во Харк. нац. ун-ту внутр. справ, 2008. – 224 с. - С. 125-128 ’

Читати інші роботи

 

Відео

English version