Інститути місцевого самоврядування у Рівному

Тематика: «Інститути місцевого самоврядування у твоєму місті - чому тобі це не байдуже»

Назва: Інститути місцевого самоврядування у Рівному

Автор: Гектманчук Тетяна

Обираючи, при прийнятті у 1996 році Конституції України, людиноцентриський вектор розвитку, за яким не людина існує для держави, а навпаки держава - для людини, у статті 5 Основного Закону було закріплено положення про те, що єдиним джерелом влади є народ.

Таку владу він здійснює безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. До відповідних органів повинні обиратись найбільш досвідчені, порядні, професійні й знані представники від громад, які готові витрачати власний час, знання і вміння на користь тих, хто їх обрав - виборців.

У наш час особлива роль відводиться органам місцевого самоврядування, які уповноважуються людьми вирішувати питання місцевого значення. Як відомо, стаття 38 Конституції гарантує право громадян брати участь в управлінні державними справами, будучи обраними до органів місцевого самоврядування.

Виборці, обираючи своїх представників до вказаних органів, повинні мати можливості доступу до інформації про діяльність своїх обранців. Це потрібно для того, аби бачити, наскільки у своїй діяльності останні керуються інтересами тих, хто їх «привів» у владу, і чи не зловживають вони останньою у власних меркантильних цілях. Знаючи про те, що, будучи в місцевій раді чи її виконавчих органах, той чи інший «слуга» народу зробив корисного для тих, хто його обрав, виборець може зробити усвідомлений вибір на наступних виборах. Оскільки, якщо виходити із загальновідомого вислову «народ має ту владу, на яку заслуговує» (якщо осучаснити - «народ має ту владу, яку обирає»), то на кожному, хто має право голосу, лежить моральна відповідальність за обранців у владі.

Під «політичною владою» розуміється реальна здатність одних людей проводити свою волю стосовно інших за допомогою правових і політичних норм. Тобто, це можливість одних людей впливати на дії і поведінку інших.

Виходячи зі змісту статей 140 і 141 Конституції органами місцевого самоврядування, крім інших, є міські ради та їх виконавчі органи. Виконавчі органи рад очолюють їх голови.

Місцеве самоврядування як право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення згідно із Конституцією не відноситься до жодної із гілок влади.

Прозорість та відкритість органів самоврядування у повсякденному житті виявляється в можливості кожного бути поінформованим про діяльність таких суб'єктів. Так як, діяльність місцеві ради здійснюють, приймаючи нормативні та інші акти у формі рішень, то виборці вправі мати доступ до них.

Згідно зі статтею 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» ради в межах своїх повноважень приймають нормативні та інші акти у формі рішень. Виконавчі комітети міських рад у межах своїх повноважень приймають також рішення. У свою чергу міські голови у межах своїх повноважень видають розпорядження. Вказана норма Закону про місцеве самоврядування визначає, що рішення ради нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо радою не встановлено більш пізній строк введення цих рішень в дію. Крім того, зазначений Закон передбачає, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування доводяться до відома населення. Згідно зі статтею 21 Закону «Про інформацію» законодавчі та інші нормативні акти, що стосуються прав, свобод і законних інтересів громадян, не доведені до публічного відома, не мають юридичної сили. От тільки на місцях, на практиці можуть мати місце викривлення розуміння вимог законодавства, коли всупереч законодавству місцеві посадовці застосовуватимуть не оприлюднені акти. І хоч це скоріше виняток, аніж правило, проте... Надзвичайно важливим є не лише гарантування, але й реальне забезпечення можливості безперешкодної реалізації права простих людей (не політиків) на вільний доступ до рішень місцевих рад і їх виконавчих органів. Слід не забувати, що відповідно до статті 144 Конституції прийняті органами місцевого самоврядування рішення є обов'язковими до виконання на відповідній території. На практиці, ознайомившись з, наприклад, рішенням міської ради щодо заборони особам у віці до 16 років відвідувати громадські місця після 22:00 год. вечора, людина, яка вважає такий акт незаконним/протиправним, може реалізувати своє право на його критику та/або на оскарження до суду.

Тобто, за наявності реальної прозорості та відкритості у діяльності органів місцевого самоврядування громадяни на практиці можуть їх контролювати і виявляти факти порушень. Наприклад, особа, яка перебуває в черзі в місцевій раді на безоплатне отримання в користування земельної ділянки (за умови відкритості інформації про інших осіб, що знаходяться в такій черзі), виявила прийняте цією радою рішення про надання ділянки тому, хто перебував у черзі після неї. В такій ситуації вона може критикувати таке рішення, обґрунтовано просити правоохоронні органи ініціювати перевірку правомірності прийняття такого рішення або ж звернутися щодо його оскарженням до суду. Адже, таке рішення порушуватиме її право отримати ділянку в порядку черговості раніше за інших (тих, хто стали на чергу пізніше - після неї).

Відповідно до статті 22 Закону «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації» рішення органів місцевого самоврядування публікуються в офіційних виданнях (відомостях, бюлетенях, збірниках, інформаційних листках тощо) та друкованих засобах масової інформації цих органів. Недержавні друковані засоби масової інформації мають право оприлюднювати офіційні документи органів місцевого самоврядування відповідно до законодавства України.

І хоча на сьогодні законодавство передбачає офіційне оприлюднення та доведення до відома населення рішень місцевої влади, однак воно не регламентує, в які строки має бути здійснене таке оприлюднення.

У той час, коли на державному рівні строки, в які акти органів місцевого самоврядування повинні бути оприлюднені та доведені до відома населення, не передбачені, на місцях трапляються випадки регулювання даного питання в статутах територіальних громад. Наприклад, відповідно до ч. 2 ст. 7 Статуту територіальної громади міста Рівне, який затверджений рішенням Рівненської міської ради №549 від 02.11.2001 року «Про статут територіальної громади міста Рівне» передбачено, що оприлюднення актів місцевого самоврядування відбувається шляхом їх опублікування в засобах масової інформації не пізніше 15 днів з дня їх прийняття. Є випадки, коли дане питання регулюється іншими місцевими актами. Так, згідно із частиною 2 статті 100 Регламенту Кузнецовської міської ради, який затверджений 28 січня 2011 року рішенням №50 цієї ради, рішення ради нормативно-правового характеру оприлюднюються не пізніше як у 10-денний термін з дня їх прийняття на офіційному веб-сайті міської ради та у газеті, засновником якої є рада. Але, для більш вагомого закріплення обов'язку оприлюднення, таке питання має регулюватися на рівні закону, а не місцевого акту.

01.12.2010 український парламент, не зважаючи на схвальні відгуки Головного науково-експертного управління Верховної Ради, не підтримав прийняття проекту Закону про внесення змін до Закону про місцеве самоврядування (щодо офіційного оприлюднення актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування) №4638, що був зареєстрований у парламенті 21.09.2009. Законопроект передбачав зобов'язати органи місцевого самоврядування і їх посадовців оприлюднювати свої рішення протягом 14 днів після їх прийняття. Тому, органи місцевого самоврядування хоч і зобов'язані оприлюднювати власні акти, але жодним нормативним актом (крім як окремих випадків регулювання місцевими актами) так і не встановлено строків для відповідного оприлюднення.

І хоча 01.12.2010 вітчизняні парламентарі відмовились встановити законодавчо строк для оприлюднення органами місцевого самоврядування власних рішень, та вже через місяць вони спромоглись зробити крок в бік вирішити даної проблеми. Зокрема, 13.01.2011 був прийнятий Закон України «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон про доступ до публічної інформації), який набрав чинність 09 травня 2011 року. Він визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень (органи місцевого самоврядування є такими, здійснюючи свої повноваження відповідно до Закону про місцеве самоврядування), інших розпорядників публічної інформації, визначених законом, та інформації, що становить суспільний інтерес.

Під публічною інформацією, як вказано у статті 1 Закону про доступ до публічної інформації, мається на увазі відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Варто відзначити, що акти органів місцевого самоврядування приймаються ними у процесі виконання своїх обов'язків в силу наявного повноваження на їх прийняття згідно зі статтею 59 Закону про місцеве самоврядування.

Під інформацією, яка становить суспільний інтерес, відповідно до статті 29 нової редакції Закону України «Про інформацію» від 13.01.2011, що вступила у дію разом із Законом про доступ до публічної інформації 09 травня 2011 року, вважається, у тому числі й інформація, яка свідчить про загрозу державному суверенітету, територіальній цілісності України; забезпечує реалізацію конституційних прав, свобод і обов'язків; свідчить про можливість порушення прав людини, введення громадськості в оману тощо.

Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 13 Закону про доступ до публічної інформації органи місцевого самоврядування як суб'єкти владних повноважень, рішення яких є обов'язковими для виконання, визнаються розпорядниками інформації. Відповідно до частини 1 статті 15 Закону про доступ до публічної інформації вони зобов'язані оприлюднювати свої прийняті нормативно-правові акти і акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), проекти власних рішень, що підлягають обговоренню, а також інформацію про нормативно-правові засади діяльності. Як вбачається з частини 2 статті 15 зазначеного Закону інформація, передбачена частиною першою цієї статті, підлягає обов'язковому оприлюдненню невідкладно, але не пізніше п'яти робочих днів з дня затвердження документа. У разі наявності у розпорядника інформації офіційного веб-сайту така інформація оприлюднюється на веб-сайті із зазначенням дати оприлюднення документа і дати оновлення інформації. Тому, з 9 травня 2011 року органам місцевого самоврядування необхідно оприлюднювати свої рішення невідкладно, але не пізніше п'яти робочих днів з дня прийняття. Та чи дотримуються вони цієї вимоги? І, якщо не оприлюднюють, то що їм за це повинно бути?

Якщо вірити пункту 4 частини 1 статті 24 Закону про доступ до публічної інформації то особи, винні у неоприлюдненні інформації відповідно до статті 15 цього Закону, будуть нести відповідальність. От тільки яку? Кримінальної відповідальності в законодавстві не передбачено.

Можна було би припустити, що це буде адміністративна. У пункті 3 розділу IV «Прикінцеві положення» Закону про доступ до публічної інформації зазначається, що до статей 212-3 і 212-26 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП) у зв'язку з прийняттям даного закону будуть внесені зміни. А саме: частина 1 статті 212-3 КУпАП з 09.05.2011 року після слів «Про інформацію» буде доповнена словами «Про доступ до публічної інформації», а примітка до вказаної статті буде викладена у такій редакції: «Особи, визначені в примітці до статті 212-26 цього Кодексу, притягаються до відповідальності за діяння, передбачені даною статтею, згідно із статтею 212-26». От тільки є декілька «невеличких» проблем.

По-перше, стаття 212-3 КУпАП в редакції зі змінами, передбачає адміністративну відповідальність за неправомірну відмову в наданні інформації, несвоєчасне або неповне надання інформації, надання інформації, що не відповідає дійсності, у випадках, коли така інформація підлягає наданню на запит громадянина чи юридичної особи відповідно до законів України «Про інформацію», «Про доступ до публічної інформації», «Про звернення громадян» та «Про доступ до судових рішень». Проте, ця норма не передбачає жодної відповідальності за неоприлюднення рішень органів місцевого самоврядування. Адже такі слова, як «надавати» і «оприлюднювати» мають різне значення - не є синонімами. Наприклад, у пункті 1 частини 1 статті 3 Закону про доступ до публічної інформації вони зазначаються як окремі. Зокрема, вказано, що право на доступ до публічної інформації гарантується обов'язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом.

По-друге, статті 212-26 КУпАП з 5 січня 2011 року «в природі» не існує!!! Адже, Закон «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення» від 11.06.2009 №1508-IV, яким вона була включена до КУпАП, втратив чинність 05.01.2011. Тож, депутати, голосуючи за відповідний закон, не помітили, що вносять зміни до неіснуючої норми КУпАП - статті 212-26. Тому, законодавство не передбачає по суті відповідальності за неоприлюдненні інформації відповідно до статті 15 Закону про доступ до публічної інформації.

А що ж тоді? Частина 2 статті 24 Закону про доступ до публічної інформації передбачає, що особи, на думку яких їхні права та законні інтереси порушені розпорядниками інформації, мають право на відшкодування матеріальної та моральної шкоди в порядку, визначеному законом. Таким законом (кодифікованим) є Цивільний кодекс України. Так, статті 1173 і 1174 цього Кодексу передбачають, що шкода, завдана, зокрема, фізичній особі незаконною бездіяльністю (неоприлюднення інформації за наявності обов'язку її оприлюднити згідно статті 15 Закону про доступ до публічної інформації) органу місцевого самоврядування чи його посадовими особами при здійсненні своїх повноважень, відшкодовується ним (органом самоврядування) незалежно від наявності їх вини.

Отже, лише через суд особа, яка вважатиме, що неоприлюдненням органом місцевого самоврядування своїх рішень порушено її права та законні інтереси, може притягнути орган місцевого самоврядування до цивільно-правової відповідальності, яка має компенсаційний характер. От тільки сумнівним виглядає можливість масовості таких випадків притягнення до відповідальності. Тому виникає ряд справедливих, як на мою думку, запитань: чи достатньою є  система контролю за оприлюдненням рішень органів місцевого самоврядування? Чи будуть органи місцевого самоврядування виконувати вимоги Закону про доступ до публічної інформації або ж вони його ігноруватимуть і надалі? Скоріше за все це покаже час. Можливо, депутати і самі задумаються над цією проблемою та врегулюють відповідні питання, зокрема, шляхом встановлення адміністративної відповідальності у вигляді штрафів за неоприлюднення органами місцевого самоврядування власних рішень. При цьому, за доцільне вбачається введення таких штрафів у розмірах, які б «стимулювали» посадовців органів самоврядування не допускати порушень. Наприклад, у таких розмірах, накладення яких передбачено на водіїв за керування транспортними засобами в нетверезому стані.

Що ж потрібно буде робити особі, яка захоче ознайомитися з певним рішенням органу місцевого самоврядування? Для початку, така особа можете переглянути інформацію, наявну на офіційному веб-сайті місцевої ради, ознайомитися з опублікованими актами в місцевих друкованих засобах масової інформації. Також, вона можна направити письмовий запит з проханням надати копію такого акту безпосередньо до органу місцевого самоврядування - видавника акту.

Але, що робити, якщо у місцевих газетах і на сайті не виявиться рішення (його не опубліковано), а відповіді на запит особі не надано взагалі або ж надано відмову у видачі копії рішення? Закон про доступ до публічної інформації дає чітку відповідь на це запитання. Так, виходячи з аналізу змісту статей 12, 13, 14, частини 1 статті 15 і статті 23 цього Закону особа може оскаржити бездіяльність органу місцевого самоврядування щодо неоприлюднення рішення та дії такого органу щодо відмови у наданні відповідного рішення на запит до суду відповідно до Кодексу адміністративного судочинства України . Як відомо, таке оскарження здійснюється шляхом подання адміністративного позову. При цьому, суд, виходячи з вимог пункту 1 частини 1 статті 183-2 КАС України, повинен буде розглядати такий позов у порядку скороченого провадження. Чи багато буде таких позовів сьогодні сказати складно, хоча можна припустити, що вони будуть. До такого висновку можна прийти аналізуючи ситуацію, яка є нині з оприлюдненням рішень органами місцевого самоврядування.

Дослідивши стан оприлюднення своїх рішень вказаними суб'єктами на офіційних веб-сайтах у мережі Інтернет, у місцевих друкованих ЗМІ, а також через направлення до них запитів, фахівці виявили наявність суттєвих проблем у сфері оприлюднення рішень. Для прикладу, за період діяльності таких органів місцевого самоврядування з 1 червня 2009 року до 30 жовтня 2010 року, було виявлено, що Кузнецовською міською радою прийнято 219 актів, з яких оприлюднені 21; виконавчим комітетом цієї ради прийнято 409, а оприлюднені 26; міським головою Кузнецовська видано 489 розпоряджень з яких оприлюднені 5; Рівненською міською радою прийнято 1572 актів, з яких оприлюднені 20; виконавчим комітетом цієї ради прийнято 412, а оприлюднені 237; міським головою Рівного видано 1957 розпоряджень з яких оприлюднені лише 426. В інших містах ситуація не краща. Водночас, міська рада Здолбунова на запит Рівненського КВУ (щодо надання списків прийнятих радою і її виконавчим комітетом рішень, а також виданих міським головою розпоряджень) відповіді взагалі не надала, що, можливо, показує бажання чиновників приховати від суспільства інформацію про свою діяльність.

Так, місцевою владою не опубліковувались рішення, що стосувались виділення землі, вирішення житлових питань, виділення матеріальних допомоги, іншого використання бюджетних коштів, затвердження комунальних тарифів тощо. Наприклад, виникає запитання: як у зв'язку із неоприлюдненням розпорядження міського голови Кузнецовська №134-р від 24.06.2010 року, зацікавлені особи могли не дізнатись про проведення у місті круглого столу по обговоренню Національної програми економічних реформ. Адже суспільство вправі брати участь в таких заходах. Отже чи не була громадськість у даній ситуації позбавлена можливості висловити пропозиції до відповідної програми? З іншого боку, акти, які стосуються виділення коштів, передачі комунального майна чи землі повинні бути також доступні громадськості. Платники податків у демократичній державі вправі знати на які конкретно цілі влада витрачає і в яких розмірах кошти, як управляє майном громади.

Тож, на сьогодні в правовому регулюванні оприлюднення органами самоврядування своїх рішень є суттєві прогалини, пов'язані з тим, що на законодавчому рівні не передбачені чіткі строки для такого оприлюднення. Врегулювання таких строків у статутах окремих територіальних громад, або ж регламентах роботи рад проблеми не вирішує.

Водночас, у зв'язку з набуттям 09.05.2011 чинності Законом про доступ до публічної інформації, ситуація у сфері оприлюднення рішень могло  суттєво поліпшитись, однак цього не сталось. Разом з тим, для запобігання зловживанням посадовими особами органів самоврядування, які можуть допускати порушення, не оприлюднюючи окремі акти, варто у КУпАП чітко прописати можливість притягнення осіб, відповідальних за оприлюднення актів, до відповідальності за бездіяльність. Така бездіяльність може виражатись у неоприлюдненні актів. При цьому, необхідно передбачити значні за розмірами штрафи за вказану бездіяльність. Це сприятиме утвердженню законності у сфері відкритості і прозорості влади на місцях. Певною мірою прозорості і відкритості влади може сприяти діяльність громадських організацій по моніторингу оприлюднення рішень органами місцевого самоврядування та подальше оприлюднення відповідної інформації в ЗМІ.

Аналіз результатів опитування експертів щодо доступу до рішень органів місцевого самоврядування

РОГО «Комітет виборців України» в рамках реалізації проекту «Впровадження механізмів відкритості в роботі органів місцевого самоврядування в Рівненській області» у лютому-березні 2011 року провела експертне опитування журналістів, обраних осіб, службовців, представників НУО та бізнесу стосовно доступу до рішень органів місцевого самоврядування.

Всього опитано 122 експерта, серед них: 36 представників НУО, 31 представник ЗМІ, 18 представників бізнесу, 15 депутатів місцевих рад, 22 службовця.

На питання, чи повинні органи місцевого самоврядування оприлюднювати свої рішення перед громадськістю, переважна більшість експертів відповіли «так» - 106 опитаних (87%). Деякі експерти вважають, що ОМС мають оприлюднювати свої рішення частково (14; 11%).


Що ж до того, в яких саме джерелах доцільніше та зручніше публікувати такі рішення, то в цьому питанні думки експертів розійшлися майже порівно на два варіанти: офіційні друковані ЗМІ - 74 (45%), офіційні Інтернет-сайти - 71 (44%). Однак деякі експерти висловлювали думки, що варто оприлюднювати ці рішення і там, і там. А деякі додавали до можливих джерел оприлюднення радіо і телебачення, дошки оголошення, інформаційні бюлетені та інше.

Більшість опитаних (55%) вважають, що оприлюднюватися мають всі прийняті рішення. Однак частина експертів у своїх відповідях зазначили, що органи місцевого самоврядування повинні оприлюднювати лише рішення, які стосуються всієї територіальної громади (загальної дії) - 41%.

44 експерти (37%) вважають, що органи місцевого самоврядування в будь-якому випадку мають оприлюднювати рішення, які мають індивідуальний характер дії. 42 опитаних (34%) переконані, що повинні, але без зазначення прізвища особи. 25 експертів (20%) вважають, що ОМС не повинні оприлюднювати рішення, які мають індивідуальний характер дії.

42 експертів (34%) вважають, що рішення ОМС доступні, але їх складно знайти. На думку 32 респондентів (26%), для громадян є доступними лише рішення загальної дії. 30 (25%) опитаних зазначили, що рішення взагалі недоступні, а 13 (11%) - доступні повністю.

Найголовнішими можливими причинами недотримання/неповного дотримання/невчасного дотримання органами місцевого самоврядування обов'язку оприлюднювати свої рішення перед громадськістю експерти називають небажання влади робити доступними для громадськості певні рішення (особливо ті, що стосуються земельних питань тощо) - 78 (22%) і недостатню відповідальність за порушення у цій сфері - 65 (18%). 46 респондентів (13%) вважають, що проблема в пасивній позиції громадськості. Через їх велику кількість і об'єм (11%). Приблизно рівну кількість відповідей на це питання набрали варіанти про недосконалість законодавства (11%) і безвідповідальне ставлення виконавців (10%). Найменше впливає на таку ситуацію, на думку експертів, відсутність належного контролю з боку керівництва (31; 9%) і недостатнє фінансування - 12 (4%).

Читати інші роботи

Відео

English version